7174 SAYILI KAPADOKYA ALANI HAKKINDA KANUN’A İLİŞKİN KARAR

A. 6. Maddenin (2) Numaralı Fıkrasının İncelenmesi

Dava Konusu Kural

Dava konusu kuralla, mahallî idareler niteliğindeki Nevşehir il özel idaresi ve Kapadokya alanındaki belediyeler ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu olan Ürgüp Ticaret ve Sanayi Odasının ve Nevşehir Ticaret ve Sanayi Odasının bütçelerinden idareye gelir olarak aktarılacak yüzde bir oranını yüzde iki oranına kadar artırma yetkisi Cumhurbaşkanı’na tanınmıştır.

İptal Talebinin Gerekçesi

Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kuralla tanınan yetkinin Kapadokya alanındaki belediyelerin mali özerkliğini ihlal ettiği, bu yetkinin kullanılma şartlarının düzenlenmediği, bu itibarla yetkinin kullanılmasının eşitlik ilkesine aykırı sonuçlar doğurabileceği, katkı payı oranının yüzde yüz oranında artırılabilmesine imkân tanınmasının ölçülü olmadığı, bu durumun uluslararası hukukla bağdaşmadığı belirtilerek kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Mahkemenin Değerlendirmesi

5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 6. maddesinde İl Özel İdaresinin görev ve yetkileri hükme bağlanmış, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 14. ve 15. maddelerinde de belediyenin görev, yetki ve sorumlulukları düzenlenmiştir. Bu hükümler uyarınca mahallî idarelere tanınan görev ve yetkiler ile (38) sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK) 4. maddesiyle Kapadokya Alan Başkanlığına (Başkanlık) verilen görev ve yetkiler büyük ölçüde örtüşmektedir. Başka bir deyişle Kapadokya alanı için yetkili kılınan Başkanlık bu alana ilişkin pek çok mahallî ihtiyacı karşılamakla da görevli ve yetkili kılınmıştır. Bu itibarla Kapadokya alanında görevli kamu tüzel kişileri arasındaki görev ve yetki paylaşımının bu görev ve yetkiler için ayrılan mali kaynakların da paylaşımını gerekli kıldığı açıktır. Nitekim Anayasa’nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında merkezî idarenin mahallî idareler üzerinde mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip olduğu belirtilmiştir.

Öte yandan Başkanlığın CBK’nın 4. maddesinde belirtilen görev ve yetkileri esas itibarıyla Kapadokya alanının tarihî ve kültürel değerleri ile doğal kaynak değerlerinin ve jeolojik/jeomorfolojik dokusunun korunmasına ve yaşatılmasına yönelik düzenlemelerdir. Bu yönüyle Başkanlığın Kapadokya alanındaki faaliyetlerinin anılan alanın turizm sektöründeki önemini artıracağı, dolayısıyla bu alanda faaliyet gösteren ticaret ve sanayi odaları ile bu odaların mensuplarının faaliyetlerini kolaylaştıracağı ve gelirlerini artıracağı açıktır.

Bu itibarla Başkanlığın mahallî ve müşterek ihtiyaçların giderilmesi ile mesleki faaliyetlerin yürütülmesine yapacağı katkı gözetildiğinde aynı bölgede görevli mahallî idareler ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının bir önceki yıl kesinleşmiş bütçe gelirlerinden en az yüzde bir oranındaki gelir aktarımının Cumhurbaşkanınca iki katına kadar artırılabileceğini öngören kuralın meşru bir amacının bulunduğu, bu amacın gerçekleştirilmesi bakımından elverişli ve gerekli olduğu anlaşılmaktadır.

Kuralla tanınan yetkinin hâlihazırda bir önceki yıl kesinleşmiş bütçe gelirlerinden en az yüzde bir oranında ayrılacak payın iki katıyla başka bir ifadeyle yüzde iki oranıyla sınırlandırılmış olması ise aynı bölgede görevli ve yetkili kamu tüzel kişilerinin bütçeleri konusunda hakkaniyet ölçütünün gözetildiğini göstermektedir. Bu bağlamda üst sınır olarak öngörülen yüzde iki oranının ölçülü olduğu ve kural kapsamında yer alan mahallî idareler ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının bütçelerinde bu oranda kesintiye gidilmesinin kendilerine yüklenen görev ve yetkilerin yerine getirilmesini önemli ölçüde güçleştireceği söylenemez.  Bu itibarla kural mali özerklik ilkesiyle çelişmemektedir.

Anayasa Mahkemesi açıklanan gerekçelerle kuralın Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin reddine karar vermiştir.

B. 8. Maddesinin (3) Numaralı Fıkrasının İncelenmesi

Dava Konusu Kural

Dava konusu kuralla, Kapadokya alanının tarihî, kültürel ve doğal değerlerinin korunmasına ve yaşatılmasına yönelik tedbirler ile Kapadokya alanının mevcut durumunu bozmayan ve yapısal uygulamalar içermeyen konulara ilişkin tedbirlere aykırı fiillerin ve bu fiillere aykırılık halinde uygulanacak idari para cezasının miktarının İdare tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenmesi öngörülmüştür.

İptal Talebinin Gerekçesi

Dava dilekçesinde özetle; idari para cezasını gerektiren fillerin belirlenmesinin yönetmeliğe bırakılmasının yasama yetkisinin devri sonucunu doğurduğu, yaptırıma bağlanan fiillerin kanunla belirlenmesi gerektiği belirtilerek kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Mahkemenin Değerlendirmesi

Kural, ilk olarak Kapadokya alanının tarihî ve kültürel değerleri ile jeolojik/jeomorfolojik dokusunun ve doğal kaynak değerlerinin korunmasına ve yaşatılmasına yönelik alınan tedbirlere aykırı fiiller ile bu fiillerin işlenmesi hâlinde fiilin niteliğine göre elli bin Türk lirasından iki yüz bin Türk lirasına kadar uygulanacak olan idari para cezasının miktarının idare tarafından yönetmelikle belirlenmesini öngörmektedir. İkinci olarak ise Kapadokya alanının mevcut durumunu bozmayan ve yapısal uygulamalar içermeyen konulara ilişkin belirlenecek tedbirlere aykırı fiiller ile bu fiillerin işlenmesi hâlinde fiilin niteliğine göre beş yüz Türk lirasından beş bin Türk lirasına kadar uygulanacak olan idari para cezasının miktarının idare tarafından yönetmelikle belirlenmesini hükme bağlamaktadır. Ancak Kapadokya alanının tarihî ve kültürel değerleri ile jeolojik/jeomorfolojik dokusunun ve doğal kaynak değerlerinin korunmasına ve yaşatılmasına yönelik alınan tedbirler ile Kapadokya alanının mevcut durumunu bozmayan ve yapısal uygulamalar içermeyen konulara ilişkin belirlenecek tedbirlere aykırı fiiller ile bunlara uygulanacak idari para cezaları konusunda anılan Kanun’da herhangi bir belirlilik bulunmamaktadır. Bu itibarla kural anılan hususların ilk elden yönetmelikle düzenlenmesini öngörmektedir.   

Anayasa Mahkemesi açıklanan gerekçelerle kuralın Anayasa’ya aykırı olduğuna ve iptaline karar vermiştir.

-----

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 2019/88

Karar Sayısı : 2022/159

Karar Tarihi : 13/12/2022

R.G. Tarih - Sayı : 12/5/2023 - 32188

İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL ve Engin ÖZKOÇ ile birlikte 130 milletvekili

İPTAL DAVASININ KONUSU: 23/5/2019 tarihli ve 7174 sayılı Kapadokya Alanı Hakkında Kanun’un;

A. 5. maddesinin (2) numaralı fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan “...İdarenin davetiyle...” ibaresinin,

B. 6. maddesinin (2) numaralı fıkrasının,

C. 7. maddesinin (4) numaralı fıkrasının birinci cümlesinin,

Ç. 8. maddesinin;

1. (3) numaralı fıkrasının,

2. (4) numaralı fıkrasında yer alan “...iki misli artırılır...” ibaresinin,

D. 9. maddesinin (3) numaralı fıkrasının,

Anayasa’nın 2., 7., 10., 13., 38., 48., 87., 90., 127. ve 135. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir.

I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ

Kanun’un iptali talep edilen kuralların da yer aldığı;

1. 5. maddesi şöyledir:

 “Kapadokya Alan Komisyonu

MADDE 5- (1) Komisyon aşağıda belirtilen üyelerden oluşur:

a) Üniversitelerin arkeoloji, sanat tarihi, mimarlık, şehir planlama/şehir ve bölge planlama, jeoloji ve hukuk ile biyoloji veya kimya bölümlerinden lisans eğitimlerini tamamlayarak mezun olmuş, Bakanlıkça görevlendirilecek, alanında uzman ve en az on yıl deneyime sahip yedi üye

b) Nevşehir İl Özel İdaresi Genel Sekreteri veya Nevşehir İl Özel İdaresinden görevlendireceği bir üye

c) Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü ile Tarım ve Orman Bakanlığı Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğünce görevlendirilecek, alanlarında uzman birer üye

ç) Nevşehir Ticaret ve Sanayi Odasınca görevlendirilecek bir üye

d) Görüşülecek konu ile ilgili yer belediye başkanlığından görevlendirilecek bir temsilci üye

e) Görüşülecek konu Vakıflar Genel Müdürlüğü ile ilgili ise Vakıflar Bölge Müdürü veya Vakıflar Bölge Müdürlüğünden görevlendireceği bir temsilci üye

 (2) Komisyonda görüşülecek konunun niteliğine göre oy hakkı olmamak kaydıyla ilgili kurum ve kuruluşlardan uzman çağrılabilir. Komisyonun gündemiyle ilgili meslek odaları İdarenin davetiyle toplantıya gözlemci olarak katılabilir.

 (3) Birinci fıkranın (a) bendi uyarınca görevlendirilen Komisyon üyelerinin görev süresi iki yıldır. Yeni üyeler görevlendirilene kadar mevcut üyeler görevine devam eder.

 (4) Kapadokya Alanında, 2863 sayılı Kanun ile kültür varlıklarını koruma bölge kurulları ile tabiat varlıklarını koruma bölge komisyonlarına verilen yetki ve görevler Komisyon tarafından kullanılır. Ayrıca, Komisyon Kapadokya Alanı içerisinde doğal sit alanlarının tescili, sınır değişiklikleri ve yeniden değerlendirilmesine yönelik karar almaya yetkilidir.

 (5) Komisyon, Kapadokya Alanında geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartları ile meri planlara ilişkin her türlü fiziki ve inşai uygulamaya yönelik karar almaya yetkilidir.

 (6) 2863 sayılı Kanunda ve diğer mevzuatta kültür varlıklarını koruma bölge kurulları ile tabiat varlıklarını koruma bölge komisyonlarına yapılan atıflar Kapadokya Alanı bakımından Komisyona yapılmış sayılır.

 (7) Kamu kurum ve kuruluşları, belediyeler ile gerçek ve tüzel kişiler Komisyon kararlarına uymak zorundadır.

 (8) Komisyonun kuruluşu, görevleri, çalışma usul ve esasları ile Komisyon üyelerinin atanması ve üyeliklerinin sona erdirilmesi Bakanlıkça çıkarılan yönetmelik ile belirlenir.”

2. 6. maddesi şöyledir:

 “İdareye aktarılacak gelirler

MADDE 6- (1) İdareye aktarılacak gelirler şunlardır:

a) Nevşehir İl Özel İdaresi, Kapadokya Alanı sınırları içerisindeki belediyeler, Ürgüp Ticaret ve Sanayi Odası ve Nevşehir Ticaret ve Sanayi Odasının bir önceki yıl kesinleşmiş bütçe gelirlerinden en az yüzde bir oranında ayrılacak paylar

b) İdarece verilecek idari para cezalarından elde edilecek gelirler

c) Bakanlık Döner Sermaye İşletmesi Merkez Müdürlüğü bütçesinden aktarılacak tutarlar

(2) Birinci fıkranın (a) bendinde belirtilen pay oranını iki katına kadar artırmaya Cumhurbaşkanı yetkilidir.”

3. 7. maddesi şöyledir:

 “Muafiyet ve indirimler

MADDE 7- (1) İdare, bu Kanunda ve ilgili mevzuatında sayılan faaliyetleri dolayısıyla yapılan işlemler yönünden 2/7/1964 tarihli ve 492 sayılı Harçlar Kanunu ile 26/5/1981 tarihli ve 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu gereğince alınan harçlardan ve harcamalara katılma paylarından, düzenlenen kâğıtlar yönünden damga vergisinden, kendisine yapılan bağış ve yardımlar nedeniyle veraset ve intikal vergisinden, sahip olduğu taşınmazlar dolayısıyla emlak vergisinden ve tapu ve kadastro döner sermaye hizmet bedelinden muaftır.

 (2) İdareye yapılan her türlü nakdî ve ayni bağış ve yardımlar ile sponsorluk harcamalarının tamamı, 31/12/1960 tarihli ve 193 sayılı Gelir Vergisi Kanunu ile 13/6/2006 tarihli ve 5520 sayılı Kurumlar Vergisi Kanunu hükümleri çerçevesinde gelir veya kurumlar vergisi matrahının tespitinde, gelir veya kurumlar vergisi beyannamesi üzerinde ayrıca gösterilmek şartıyla beyan edilen gelirden veya kurum kazancından indirilebilir.

 (3) İdarenin bu Kanunda ve ilgili mevzuatında sayılan görevleriyle ilgili faaliyetlerinden elde ettiği gelirleri dolayısıyla iktisadi işletme oluşmuş sayılmaz.

 (4) İdarenin görevlerine ilişkin mal ve hizmet alımları ile yapım işleri 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanununa tabi değildir. Bu istisna, ceza ve ihalelere katılmaktan yasaklama hükümleri ile İdarenin Kapadokya Alanına ilişkin faaliyetleri içinde olmayan, İdarenin idari ihtiyaçları ile ilgili mal ve hizmet alımları ile yapım işlerini kapsamaz. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Hazine ve Maliye Bakanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça çıkarılan yönetmelikle düzenlenir.”

4. 8. maddesi şöyledir:

 “Cezalar

MADDE 8- (1) Kapadokya Alanının tarihî ve kültürel değerleri ile jeolojik/jeomorfolojik dokusunun ve doğal kaynak değerlerinin korunmasına ve yaşatılmasına yönelik alınan tedbirlere aykırı davranılması hâlinde elli bin Türk lirasından iki yüz bin Türk lirasına kadar idari para cezası uygulanır.

 (2) Birinci fıkra kapsamına girmeyen, Kapadokya Alanının mevcut durumunu bozmayan ve yapısal uygulamalar içermeyen konulara ilişkin belirlenecek tedbirlere aykırılık hâlinde ise beş yüz Türk lirasından beş bin Türk lirasına kadar idari para cezası uygulanır.

 (3) Birinci ve ikinci fıkra kapsamında idari para cezası uygulanacak fiiller ile bu fiillerin aykırılık durumuna göre uygulanacak idari para cezasının miktarı İdarece çıkarılan yönetmelikle belirlenir.

 (4) Birinci, ikinci ve üçüncü fıkralar uyarınca İdarece belirlenen fiiller dışında kalan ve 31/8/1956 tarihli ve 6831 sayılı Orman Kanunu, 9/8/1983 tarihli ve 2872 sayılı Çevre Kanunu, 1/7/2003 tarihli ve 4915 sayılı Kara Avcılığı Kanunu ile 22/3/1971 tarihli ve 1380 sayılı Su Ürünleri Kanununda yasaklanan fiillerin Kapadokya Alanı sınırları içerisinde işlenmesi hâlinde bu kanunlarda tanımlanmış idari para cezaları iki misli artırılır ve bu kanunlarda yetkili kılınan ilgili idarelerin yetkili personelinin katılımı ile tespiti yapılarak İdarece uygulanır.

 (5) Bu madde uyarınca verilen idari para cezaları Başkan tarafından uygulanır ve İdareye gelir kaydedilir.”

5. 9. maddesi şöyledir:

 “Çeşitli hükümler

MADDE 9- (1) 2863 sayılı Kanun kapsamında kültür varlıklarını koruma bölge kurulu müdürlüklerine, koruma, uygulama ve denetim büroları ile çevre ve şehircilik il müdürlüklerine verilen görev ve yetkiler Kapadokya Alanında, İdare tarafından yürütülür.

 (2) İdare tarafından talep edilmesi hâlinde Kapadokya Alanı sınırları içerisinde kalan Hazinenin özel mülkiyetindeki veya Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmazlar, ormanlık alanlar dâhil tahsisli olanların tahsisleri kaldırılarak bu Kanunda belirtilen amaçlara uygun olarak kullanılmak üzere bedelsiz olarak İdareye tahsis edilir. Genel kolluk kuvvetlerine tahsisli veya bunların kullanımında olan taşınmazlar hakkında bu fıkra hükümleri uygulanmaz.

 (3) Kapadokya Alanının sınırları bölgenin kültürel ve doğal varlıkları ile turizm potansiyeli göz önüne alınarak İdarenin teklifi ve Bakanlığın uygun görüşü üzerine Cumhurbaşkanı kararı ile değiştirilebilir.

 (4) Kapadokya Alanında 2863 sayılı Kanunun 15 inci maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde tanımlanan nitelikteki taşınmazların Hazine taşınmazları ile değiştirilmesi işlemleri 2863 sayılı Kanun ve ikincil mevzuatı hükümlerine göre İdarece yürütülür.

 (5) İdareye ait taşınır ve taşınmazlar Devlet malı hükmündedir. Bunlar aleyhine suç işleyenler Devlet malları aleyhine suç işleyenler gibi cezalandırılır.

 (6) Kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen Devlet memurları, kamuda çalışan sürekli işçiler ile öğretim elemanlarından gerekli nitelikleri taşıyanlar, kendilerinin isteği ve kurumlarının muvafakatiyle İdare kadrolarında istihdam edilebilir. Bunların kurumlarıyla olan ilişkileri, iş sözleşmesinin yapılmasıyla son bulur. İdarede bu fıkra uyarınca istihdam edilmeye başlananlara, önceki kurumlarıyla ilişkilerinin kesilmesinden dolayı emekli ikramiyesinin hesabına esas toplam hizmet süresi on beş yıldan az olanlara emekli ikramiyesi ödenmez ve ödenmeyen emekli ikramiyesinin hesabına esas hizmet süreleri İdarede geçecek hizmet süreleriyle birleştirilmek suretiyle kıdem tazminatının hesabına esas hizmet sürelerine dâhil edilir. Ayrıca, bu şekilde kıdem tazminatının hesabına esas hizmet süresine dâhil edilecek süreler ile emekli ikramiyesinin hesabı açısından on beş yıldan fazla hizmeti olanların bu hizmet süreleri kıdem süresine bağlı diğer hakların tespitinde de dikkate alınır. Bu şekilde istihdam edilenlerden, sosyal güvenlik kuruluşlarından aylık bağlanması veya iş sözleşmesinin işveren tarafından haklı nedenle derhâl feshi kapsamında iş sözleşmesi sona erenler hariç olmak üzere, İdaredeki görevleri sona erenlerden, önceki kurumlarındaki ilgili kadrolara atanma şartlarını kaybetmemiş olanlar; önceki kurumlarında yürürlükteki mevzuat hükümlerine uygun olarak öğrenim durumları, hizmet yılı ve kazanılmış hak aylık derecelerine uygun boş bir kadroya en geç bir ay içinde atanırlar ve herhangi bir işleme gerek kalmaksızın en geç bir ay içinde göreve başlatılırlar. Bu fıkra uyarınca önceki kurumlarına dönen kişilerin İdarede geçen hizmetleri kazanılmış hak aylık derece ve kademeleri ile kıdeme bağlı haklarında değerlendirilir. Önceki kurumlarına tekrar atananlara iş sözleşmesinin sona ermiş olmasından dolayı İdarece kıdem tazminatı veya başkaca bir tazminat ödenmez ve bu süreler sonraki hizmetlerine göre hak kazanacakları emekli ikramiyesi hesabında dikkate alınır.”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Engin YILDIRIM, Hasan Tahsin GÖKCAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU ve Selahaddin MENTEŞ’in katılımlarıyla 19/9/2019 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Hülya ÇOŞTAN ÇETİN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükümleri, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Kanun’un 5. Maddesinin (2) Numaralı Fıkrasının İkinci Cümlesinde Yer Alan “...İdarenin davetiyle...” İbaresinin İncelenmesi

1. Anlam ve Kapsam

3. 7174 sayılı Kanun’un 5. maddesinin (1) numaralı fıkrasında Kapadokya Alan Komisyonunun (Komisyon) oluşumu düzenlenmiştir. Anılan fıkraya göre Komisyon; üniversitelerin arkeoloji, sanat tarihi, mimarlık, şehir planlama/şehir ve bölge planlama, jeoloji ve hukuk ile biyoloji veya kimya bölümlerinden lisans eğitimlerini tamamlayarak mezun olmuş, Kültür ve Turizm Bakanlığınca (Bakanlık) görevlendirilecek alanında uzman ve en az on yıl deneyime sahip yedi üye, Nevşehir İl Özel İdaresi Genel Sekreteri veya Nevşehir İl Özel İdaresinden görevlendireceği bir üye, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü ile Tarım ve Orman Bakanlığı Doğa Koruma ve Millî Parklar Genel Müdürlüğünce görevlendirilecek alanlarında uzman birer üye, Nevşehir Ticaret ve Sanayi Odasınca görevlendirilecek bir üye, görüşülecek konu ile ilgili yer belediye başkanlığından görevlendirilecek bir temsilci üye ile görüşülecek konu Vakıflar Genel Müdürlüğüyle ilgili ise Vakıflar Bölge Müdürü veya Vakıflar Bölge Müdürlüğünden görevlendireceği bir temsilci üyeden oluşur.

4. Komisyon, anılan maddenin (4) numaralı fıkrasına göre Kapadokya Alanında 21/7/1983 tarihli ve 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu uyarınca kültür varlıklarını koruma bölge kurulları ile tabiat varlıklarını koruma bölge komisyonlarına verilen yetki ve görevleri kullanır. Ayrıca Komisyon Kapadokya alanı içinde doğal sit alanlarının tesciline, sınır değişikliklerine ve yeniden değerlendirilmesine yönelik karar almaya da yetkilidir.

5. Maddenin (2) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde ise Komisyonda görüşülecek konunun niteliğine göre oy hakkı olmamak kaydıyla ilgili kurum ve kuruluşlardan uzman çağrılabileceği hükme bağlanmıştır. Söz konusu fıkranın ikinci cümlesinde de Komisyonun gündemiyle ilgili meslek odalarının İdarenin davetiyle toplantıya gözlemci olarak katılabileceği öngörülmüş olup anılan cümlede yer alan “…İdarenin davetiyle…” ibaresi dava konusu kuralı oluşturmaktadır.

2. İptal Talebinin Gerekçesi

6. Dava dilekçesinde özetle; ilgili meslek odalarının Komisyon toplantılarına katılabilmesi için dava konusu kuralla İdarenin daveti şartının aranmasının meslek odalarının anayasal fonksiyonlarını yerine getirmelerine engel teşkil ettiği, meslek odalarını davet etmesi öngörülen İdarenin yapısı ile görev ve yetkilerinin kanunda düzenlenmemiş olmasının belirsizliğe yol açtığı, bu davetin yapılmasını gerektirecek şartların belirlenmemiş olmasının keyfîliğe neden olabileceği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 10. ve 135. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

7. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuki güvenliği sağlayan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.

8. Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri belirliliktir. Belirlilik ilkesi yalnızca yasal belirliliği değil daha geniş anlamda hukuki belirliliği de ifade etmektedir. Hukuki belirlilik ilkesinde asıl olan, bir hukuk normunun uygulanmasıyla ortaya çıkacak sonuçların o hukuk düzeninde öngörülebilir olmasıdır. Yasal düzenlemeye dayanılarak erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir olması koşuluyla yargısal içtihatlar ile de hukuki belirlilik sağlanabilir. Asıl olan, muhtemel muhataplarının mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini öngörmelerini mümkün kılacak bir normun varlığıdır.

9. Dava konusu kural, Komisyonun gündemiyle ilgili meslek odalarının toplantıya gözlemci olarak katılmasını İdarenin davette bulunması şartına bağlamaktadır.

10. 7174 sayılı Kanun’un 2. maddesinin (ç) bendine göre İdare, Kapadokya alanının tarihî ve kültürel değerleri ile jeolojik/jeomorfolojik dokusunun ve doğal kaynak değerlerinin korunması, yaşatılması, geliştirilmesi, tanıtılması, gelecek kuşaklara aktarılması, planlanması, yönetilmesi ve denetlenmesi amacıyla kurulan idareyi ifade etmektedir.

11. 31/5/2019 tarihli ve (38) numaralı Kapadokya Alan Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK) amaç ve kapsamını belirleyen 1. maddesinde de CBK’nın amacının Kapadokya Alan Başkanlığının (Başkanlık) kurulması ile görev ve yetkilerini düzenlemek olduğu belirtilmiştir. Anılan CBK’nın 2. maddesinin (ç) bendinde ise Başkanlığın 7174 sayılı Kanun’un 2. maddesinde İdare olarak tanımlanan Kapadokya Alan Başkanlığını ifade ettiği hükme bağlanmıştır. Bu düzenlemelerden dava konusu kural uyarınca daveti yapma konusunda görevli ve yetkili kılınan idarenin Başkanlık olduğu anlaşılmaktadır. Dolayısıyla kuralın belirsiz olduğu söylenemez.

12. Anayasa’nın 135. maddesinin birinci fıkrasında kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşlarının belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbiriyle ve halkla olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hâkim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadıyla, kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzel kişileri olduğu, beşinci fıkrasında ise bu meslek kuruluşları üzerinde devletin idari ve mali denetimine ilişkin kuralların kanunla düzenleneceği belirtilmiştir.

13. Anayasa’nın anılan maddesi; meslek kuruluşlarının ilgili mesleğe ilişkin ihtiyaçların karşılanması, faaliyetlerin kolaylaştırılması, disiplinin korunması ve halkla olan ilişkilerde güvenin sağlanması amacı ile kurulabileceğini belirtmek suretiyle meslek kuruluşlarına tanınan anayasal işlevin belirli bir mesleğin örgütlenmesine yönelik olduğunu ortaya koymaktadır. Nitekim söz konusu maddenin üçüncü fıkrasında da meslek kuruluşlarının kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamayacağı, dolayısıyla faaliyetlerinin kuruluş amaçları ile sınırlı olduğu açıkça hükme bağlanmıştır.

14. Bu itibarla anayasal bağlamda meslek odalarının kuruluş amacının ve işlevinin meslekle ilgili konular olarak belirlendiği gözetildiğinde kuralla Komisyonun gündemindeki konuyla ilgili olarak meslek odalarının toplantıya gözlemci olarak katılabilmesinin İdarenin davetiyle mümkün kılınmasının sebebinin İdarenin ihtiyaç duyması hâlinde meslek odalarının mesleki bilgi ve tecrübelerine başvurabilmesine imkân tanımak olduğu anlaşılmaktadır. Dolayısıyla kuralın meslek odalarının anayasal işlevlerini sınırlandıran bir yönünün bulunmadığı anlaşılmaktadır.

15. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. ve 135. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

Kuralın Anayasa’nın 10. maddesi ile ilgisi görülmemiştir.

B. Kanun’un 6. Maddesinin (2) Numaralı Fıkrasının İncelenmesi

1. Anlam ve Kapsam

16. 7174 sayılı Kanun’un 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasında İdareye aktarılacak gelirler belirtilmiştir. Bu bağlamda söz konusu fıkranın (a) bendinde Nevşehir İl Özel İdaresinin, Kapadokya alanı sınırları içindeki belediyelerin, Ürgüp Ticaret ve Sanayi Odası ve Nevşehir Ticaret ve Sanayi Odasının bir önceki yıl kesinleşmiş bütçe gelirlerinden en az yüzde bir oranında ayrılacak paylar, İdareye aktarılacak gelirler arasında sayılmıştır.

17. Dava konusu kuralla anılan (a) bendinde belirtilen pay oranını iki katına kadar artırmaya Cumhurbaşkanı’nın yetkili olduğu öngörülmüştür. Bu suretle Cumhurbaşkanı mahallî idareler niteliğindeki Nevşehir İl Özel İdaresi ve Kapadokya alanındaki belediyeler ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları olan Ürgüp Ticaret ve Sanayi Odası ve Nevşehir Ticaret ve Sanayi Odasının bütçelerinden İdareye gelir olarak aktarılacak yüzde bir oranını yüzde ikiye kadar artırmaya yetkili kılınmıştır.

18. Gelir aktarımı yapılacak İdare ise (38) numaralı CBK’nın 3. maddesinin (1) numaralı fıkrası uyarınca ilgili kuruluş olarak örgütlenmiş özel bütçeli Başkanlıktır. Bu yönüyle kural, yerinden yönetim kuruluşları arasında bütçe gelirlerinden pay aktarımı konusunda Cumhurbaşkanı’na artırım yetkisi tanımaktadır.

2. İptal Talebinin Gerekçesi

19. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kuralla tanınan yetkinin Kapadokya alanındaki belediyelerin mali özerkliğini ihlal ettiği, bu yetkinin kullanılma şartlarının düzenlenmediği, bu itibarla yetkinin kullanılmasının eşitlik ilkesine aykırı sonuçlar doğurabileceği, katkı payı oranının yüzde yüz oranında artırılabilmesine imkân tanınmasının ölçülü olmadığı, bu durumun uluslararası hukukla bağdaşmadığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 10., 13., 90. ve 127. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

20. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 135. maddesi yönünden de incelenmiştir.

21. Yerinden yönetim kuruluşları, yerel ve hizmet yerinden yönetim kuruluşları olarak ikiye ayrılmaktadır. Yerel yerinden yönetim kuruluşları olan mahallî idareler, Anayasa’nın 127. maddesinde düzenlenmiş ve bunlara tanınan idari ve mali özerkliğin kapsamı gösterilmiştir. Anılan maddenin birinci fıkrasında; mahallî idarelerin il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları yine kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileri oldukları ifade edilmiştir.

22. Anayasa'da merkezî yönetim-yerel yönetim ayrımının yapılması, yerel yönetimlerin organlarının seçimle göreve gelmesinin öngörülmesi, seçimlerinin süreli olması, kararlarını kendi organları eliyle alması ve uygulatması, kendilerine özgü bütçelerinin bulunması, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanması gibi yetki ve ayrıcalıkların tanınmış olması mahallî idarelerin özerkliklerinin göstergeleridir (AYM, E.2012/158, K.2013/55, 10/4/2013).

23. Özerklik, kişi ve kuruluşların kendi faaliyetlerine ilişkin kararları alma ve uygulama konusunda gerekli yetkiyle donatılmış olması anlamına gelmektedir. Bu aynı zamanda kurumların dış etkilere karşı korunmasını ifade eder. Kamu kuruluşlarına özerklik tanınmasının nedeni faaliyetlerini hizmetin gereklerine ve kamu yararına uygun bir şekilde sürdürmelerini güvence altına almaktır.

24. Anayasa’nın 127. maddesinde öngörülen yerel yönetimlerin özerkliği ilkesi, yerinden yönetimin varlık şartlarından olan mali özerkliği de kapsamaktadır. Mali özerklik kavramı ise mahallî idarelerin mali kaynaklarının bir bölümünü yerel vergi ve harçlardan oluşturmalarını, gelirlerini ve varlıklarını kendi amaçlarına uygun bir biçimde kullanabilmelerini ve esnek bir bütçe sistemine sahip olmalarını ifade etmektedir. Diğer bir deyişle mahallî idarelerin mali özerkliği, merkezî yönetimin mal varlığından ayrı mal varlığı, bağımsız gelir kaynakları ve bütçeleri olması esasına dayanır. Nitekim anılan maddenin altıncı fıkrasının ikinci cümlesinde de “Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır.” hükmüne yer verilmek suretiyle mahallî idarelerin mali özerkliği teminat altına alınmıştır (AYM, E.2018/7, K.2018/80, 5/7/2018, § 42).

25. Anayasa’nın 135. maddesinde de meslek kuruluşlarının karar ve yönetim organlarının seçimle göreve gelmesinin öngörülmesi ve sorumlu organlarının görevlerine yargı kararıyla son verilebileceğinin hükme bağlanmış olması bu kuruluşların özerkliğine işaret etmektedir (AYM, E.2011/100, K.2012/191, 29/11/2012). Anayasa’nın anılan maddesinin beşinci fıkrasına göre merkezî idarenin kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerindeki idari ve mali denetimine ilişkin kurallar kanunla düzenlenmelidir.

26. Meslek kuruluşlarının özerkliği merkezî idareden bağımsız olarak karar ve yürütme organlarını seçebilme, ilgili mesleki faaliyetlerle sınırlı olmak üzere üyelerini ve örgütlerini bağlayıcı karar alma ve uygulama, meslek mensuplarının uyacağı ilke ve kuralları belirleme ve üyeleri hakkında disiplin tedbirleri uygulama hak ve yetkisini içermektedir (AYM, E.2011/100, K.2012/191, 29/11/2012).

27. Kural, Anayasa’nın anılan maddesi uyarınca mahallî idareler niteliğindeki Nevşehir il özel idaresi ve Kapadokya alanındaki belediyeler ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşu olan Ürgüp Ticaret ve Sanayi Odasının ve Nevşehir Ticaret ve Sanayi Odasının bütçelerinden İdareye gelir olarak aktarılacak yüzde bir oranını yüzde iki oranına kadar artırma yetkisini Cumhurbaşkanı’na tanınmaktadır. Bu yönüyle kuralın Nevşehir il özel idaresi ve Kapadokya alanındaki belediyeler ile anılan kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının mali özerkliklerini sınırladığı anlaşılmaktadır.

28. Bununla birlikte kanun koyucu, mahalli idareler ile meslek odalarının özerkliğini sınırlamaya yönelik düzenlemeler yaparken hukuk devleti ilkesinin bir gereği olan ölçülülük ilkesiyle bağlıdır. Bu ilke ise elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik, başvurulan önlemin ulaşılmak istenen amaç için elverişli olmasını, gereklilik başvurulan önlemin ulaşılmak istenen amaç bakımından gerekli olmasını, orantılılık ise başvurulan önlem ve ulaşılmak istenen amaç arasında olması gereken ölçüyü ifade etmektedir.

29. 7174 sayılı Kanun’un 2. maddesinin (e) bendinde Kapadokya alanı “EK-1’de yer alan Harita ve Koordinat Listesinde sınırları belirtilen ve bu Kanun kapsamında İdarenin yetkili ve görevli olduğu alan…” şeklinde tanımlanmıştır. (38) numaralı CBK’nın 2. maddesi uyarınca Başkanlık olarak örgütlenen ve kendisine gelir aktarımı yapılacak İdarenin amacının ise anılan Kanun’un 2. maddesinin (ç) bendinde Kapadokya alanının tarihî ve kültürel değerleri ile jeolojik/jeomorfolojik dokusunun ve doğal kaynak değerlerinin korunması, yaşatılması, geliştirilmesi, tanıtılması, gelecek kuşaklara aktarılması, planlanması, yönetilmesi ve denetlenmesi olduğu hükme bağlanmıştır. Bu itibarla kurala konu bütçelerinden gelir aktarımı yapılacak il özel idaresi, belediyeler ve ticaret ve sanayi odaları ile kendisine gelir aktarımı yapılacak olan Başkanlığın aynı coğrafi bölgede görevli ve yetkili kılındığı anlaşılmaktadır.

30. 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 6. maddesinde İl Özel İdaresinin görev ve yetkileri hükme bağlanmıştır. 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 14. ve 15. maddelerinde de belediyenin görev, yetki ve sorumlulukları düzenlenmiştir. Bu hükümler uyarınca mahallî idarelere tanınan görev ve yetkiler ile (38) sayılı CBK’nın 4. maddesiyle Başkanlığa verilen görev ve yetkilerin büyük ölçüde örtüştüğü görülmektedir. Başka bir deyişle Kapadokya alanı için yetkili kılınan Başkanlığın bu alana ilişkin pek çok mahallî ihtiyacı karşılamakla da görevli ve yetkili kılındığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla Kapadokya alanında görevli kamu tüzel kişileri arasındaki görev ve yetki paylaşımının bu görev ve yetkiler için ayrılan mali kaynakların da paylaşımını gerekli kıldığı açıktır. Nitekim Anayasa’nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında merkezî idarenin mahallî idareler üzerinde mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip olduğu belirtilmiştir.

31. Öte yandan Başkanlığın CBK’nın 4. maddesinde belirtilen görev ve yetkileri esas itibarıyla Kapadokya alanının tarihî ve kültürel değerleri ile doğal kaynak değerlerinin ve jeolojik/jeomorfolojik dokusunun korunmasına ve yasatılmasına yönelik düzenlemelerdir. Bu yönüyle Başkanlığın Kapadokya alanındaki faaliyetlerinin anılan alanın turizm sektöründeki önemini artıracağı, dolayısıyla bu alanda faaliyet gösteren ticaret ve sanayi odaları ile bu odaların mensuplarının faaliyetlerini kolaylaştıracağı ve gelirlerini artıracağı açıktır.

32. Bu itibarla Başkanlığın mahallî ve müşterek ihtiyaçların giderilmesi ile mesleki faaliyetlerin yürütülmesine yapacağı katkı gözetildiğinde aynı bölgede görevli mahallî idareler ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının bir önceki yıl kesinleşmiş bütçe gelirlerinden en az yüzde bir oranındaki gelir aktarımının Cumhurbaşkanınca iki katına kadar artırılabileceğini öngören kuralın meşru bir amacının bulunduğu, bu amacın gerçekleştirilmesi bakımından elverişli ve gerekli olduğu görülmektedir.

33. Kuralla tanınan yetkinin hâlihazırda bir önceki yıl kesinleşmiş bütçe gelirlerinden en az yüzde bir oranında ayrılacak payın iki katıyla başka bir ifadeyle yüzde iki oranıyla sınırlandırılmış olması ise aynı bölgede görevli ve yetkili kamu tüzel kişilerinin bütçeleri konusunda hakkaniyet ölçütünün gözetildiğini göstermektedir. Bu bağlamda üst sınır olarak öngörülen yüzde iki oranının ölçülü olduğu ve kural kapsamında yer alan mahallî idareler ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının bütçelerinde bu oranda kesintiye gidilmesinin kendilerine yüklenen görev ve yetkilerin yerine getirilmesini önemli ölçüde güçleştireceği söylenemez. Bu itibarla kural mali özerklik ilkesiyle çelişmemektedir.

34. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 127. ve 135. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

Kuralın Anayasa’nın 2. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 127. ve 135. maddeleri yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyle Anayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerek görülmemiştir.

Kuralın Anayasa’nın 10., 13. ve 90. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.

Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN ve Engin YILDIRIM bu görüşe katılmamışlardır.

Yusuf Şevki HAKYEMEZ “kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları” yönünden bu görüşe katılmamıştır.

C. Kanun’un 7. maddesinin (4) Numaralı Fıkrasının Birinci Cümlesinin İncelenmesi

1. İptal Talebinin Gerekçesi

35. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kuralla İdarenin mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinin 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamı dışına çıkarılmasının haklı bir nedene dayanmadığı, böyle bir istisna tanınmasının İdarenin takdir yetkisini keyfî kullanmasına yol açabileceği, rekabetçi bir ortamın oluşturulmasına ve fırsat eşitliğinin sağlanmasına engel olacağı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 7., 10. ve 48. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

36. Dava konu kuralla, İdarenin görevlerine ilişkin mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinin 4734 sayılı Kanunu’na tabi olmadığı hüküm altına alınmıştır.

37. Hukuk devleti ilkesi gereği kanunlar kamu yararı amacıyla çıkarılır. Anayasa Mahkemesinin kararlarına göre kamu yararı genel bir ifadeyle bireysel, özel çıkarlardan ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yararı ifade etmektedir. Kanunun amaç ögesi bakımından Anayasa’ya uygun sayılabilmesi için kanunun çıkarılmasında kamu yararı dışında bir amacın gözetilmemiş olması gerekir. Kanunun kamu yararı dışında bir amaçla çıkarılmış olduğu açıkça anlaşılabiliyorsa amaç unsuru bakımından Anayasa’ya aykırılık söz konusudur. Kanun koyucunun kamu yararı amacıyla hareket edip etmediği ancak ilgili yasama belgeleri incelenerek ve kuralın objektif anlamına bakılarak tespit edilebilir (AYM, E.2017/33, K.2019/20, 10/4/2019, § 10; E.2015/34, K.2015/48, 13/5/2015).

38. Anayasa Mahkemesinin yerleşik kararlarında da belirtildiği üzere devlet harcamalarında 4734 sayılı Kanun’un uygulanmasını zorunlu kılan bir Anayasa kuralı bulunmadığından kanun koyucunun bazı mal ve hizmetler yönünden farklı usuller benimsemesinde anayasal açıdan bir engel yoktur. Ancak bir mal ve hizmet alımı ihalesinin 4734 sayılı Kanun’da öngörülen usullerin dışına çıkarılırken kamu yararının gerektirdiği haklı nedenlerin bulunması hukuk devleti ilkesinin bir gereğidir. Bu ilkelerin gözetilmesi kaydıyla mal ve hizmet alımlarında hangi ihale usulünün uygulanacağının belirlenmesi kanun koyucunun takdirindedir. Kanun koyucunun tüm mal ve hizmet alımları için tek bir ihale usulünü benimsemesi zorunlu olmayıp kanun koyucu çeşitli kamu hizmetlerinin görülmesinde ihtiyaç duyulan farklı nitelikteki mal ve hizmetler yönünden durumun gerektirdiği ölçüde farklılaşan ihale usulleri belirleyebilir. Anayasa’ya uygunluk denetiminde ise kanun koyucunun kamu yararı anlayışının isabetli olup olmadığı değil incelenen kuralın kamu yararı dışında belli bireylerin ya da grupların çıkarları gözetilerek yasalaştırılmış olup olmadığı incelenecektir (AYM, E.2016/133, K.2017/155, 15/11/2017, § 84).

39. 7174 sayılı Kanun’un dava konusu kuralın da yer aldığı “Muafiyet ve indirimler” başlıklı 7. maddesi İdareye tanınan muafiyet, istisna ve indirimleri düzenlemektedir. Anılan maddenin gerekçesinde “Madde ile; Kapadokya Alanının tarihi, kültürel ve doğal dokusunun birlikte korunması, yaşatılması, geliştirilmesi, tanıtılması, gelecek kuşaklara aktarılmasına ilişkin hedefler doğrultusunda Alanın bütünsel bir bakış açısıyla planlanarak ivedilikle uygulamaya geçilebilmesini teminen, İdarenin bu Kanundan doğan görevlerini yerine getirirken bazı kanunlardan muaf olması ve bazı indirimlerden yararlanması amaçlanmıştır.” denilmektedir.

40. Bu itibarla kuralla Kapadokya alanının bütünsel bir bakış açısıyla planlanmasının ve ivedi olarak uygulamaya geçilmesinin amaçlandığı anlaşılmaktadır. Nitekim kuralla öngörülen istisnanın uygulama alanı da İdarenin görevlerine ilişkin mal ve hizmet alımları ile yapım işleriyle sınırlandırılmıştır. Söz konusu maddenin (4) numaralı fıkrasının ikinci cümlesinde de bu istisnanın ceza ve ihalelere katılmaktan yasaklama hükümleri ile İdarenin Kapadokya alanına ilişkin faaliyetleri içinde olmayan, İdarenin idari ihtiyaçları ile ilgili mal ve hizmet alımları ile yapım işlerini kapsamadığı açıkça belirtilerek istisnanın unsurları ve çerçevesi kanunla çizilmiştir. Anılan fıkranın üçüncü cümlesinde ise bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esasların Hazine ve Maliye Bakanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmak suretiyle kural kapsamındaki mal ve hizmet alımları konusunda ortaya çıkabilecek belirsizliğin önüne geçilmiştir. Dolayısıyla kamu yararı amacı dışında bir amaç güdüldüğü saptanamadığından kuralın belirsiz olduğu söylenemez.

41. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

Kuralın Anayasa’nın 7., 10. ve 48. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.

Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, M. Emin KUZ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Selahaddin MENTEŞ ve Kenan YAŞAR bu görüşe katılmamışlardır.

Ç. Kanun’un 8. Maddesinin (3) Numaralı Fıkrasının ve (4) Numaralı Fıkrasında Yer Alan “…iki misli artırılır…” İbaresinin İncelenmesi

1. (3) Numaralı Fıkra

a. İptal Talebinin Gerekçesi

42. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kuralla Kapadokya alanının mevcut durumunu bozan veya bozmayan şeklinde ayrım yapılarak iki farklı idari para cezası miktarının belirlendiği, idari para cezasını gerektiren fillerin belirlenmesinin yönetmeliğe bırakılmasının yasama yetkisinin devri sonucunu doğurduğu, yaptırıma bağlanan fiillerin kanunla belirlenmesi gerektiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 7. ve 38. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

b. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

43. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 13. maddesi yönünden de incelenmiştir.

44. 7174 sayılı Kanun’un 8. maddesinin (1) numara fıkrasında Kapadokya alanının tarihî ve kültürel değerleri ile jeolojik/jeomorfolojik dokusunun ve doğal kaynak değerlerinin korunmasına ve yaşatılmasına yönelik alınan tedbirlere aykırı davranılması hâlinde elli bin Türk lirasından iki yüz bin Türk lirasına kadar idari para cezasının uygulanacağı belirtilmiştir. Anılan maddenin (2) numaralı fıkrasında ise (1) numaralı fıkra kapsamına girmeyen, Kapadokya alanının mevcut durumunu bozmayan ve yapısal uygulamalar içermeyen konulara ilişkin belirlenecek tedbirlere aykırılık hâlinde beş yüz Türk lirasından beş bin Türk lirasına kadar idari para cezasının uygulanacağı düzenlenmiştir. Dava konusu kuralla (1) ve (2) numaralı fıkralar uyarınca idari para cezası uygulanacak fiiller ile bu fiillerin aykırılık durumuna göre uygulanacak idari para cezasının miktarının İdare tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği hükme bağlanmıştır.

45. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında “Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz; kimseye suçu işlediği zaman kanunda o suç için konulmuş olan cezadan daha ağır bir ceza verilemez” denilerek suçun kanuniliği; üçüncü fıkrasında da “Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur” denilerek cezanın kanuniliği ilkesi güvence altına alınmıştır. Anayasa’nın anılan maddesinde yer alan suçta ve cezada kanunilik ilkesi uyarınca hangi fiillerin yasaklandığının ve bu yasak fiillere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak açıklıkta, anlaşılır ve sınırları belirli olarak kanunda gösterilmesi gerekmektedir. Kişilerin yasak fiilleri önceden bilmeleri düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır (AYM, E.2020/16, K.2020/33, 25/6/2020, § 15).

46. Kural, ilk olarak Kapadokya alanının tarihî ve kültürel değerleri ile jeolojik/jeomorfolojik dokusunun ve doğal kaynak değerlerinin korunmasına ve yaşatılmasına yönelik alınan tedbirlere aykırı fiiller ile bu fiillerin işlenmesi hâlinde fiilin niteliğine göre elli bin Türk lirasından iki yüz bin Türk lirasına kadar uygulanacak olan idari para cezasının miktarının idare tarafından yönetmelikle belirlenmesini öngörmektedir. İkinci olarak ise Kapadokya alanının mevcut durumunu bozmayan ve yapısal uygulamalar içermeyen konulara ilişkin belirlenecek tedbirlere aykırı fiiller ile bu fiillerin işlenmesi hâlinde fiilin niteliğine göre beş yüz Türk lirasından beş bin Türk lirasına kadar uygulanacak olan idari para cezasının miktarının idare tarafından yönetmelikle belirlenmesini hükme bağlamaktadır. Ancak Kapadokya alanının tarihî ve kültürel değerleri ile jeolojik/jeomorfolojik dokusunun ve doğal kaynak değerlerinin korunmasına ve yaşatılmasına yönelik alınan tedbirler ile Kapadokya alanının mevcut durumunu bozmayan ve yapısal uygulamalar içermeyen konulara ilişkin belirlenecek tedbirlere aykırı fiiller ile bunlara uygulanacak idari para cezaları konusunda anılan Kanun’da herhangi bir belirlilik bulunmamaktadır. Bu itibarla kural anılan hususların ilk elden yönetmelikle düzenlenmesini öngörmektedir.

47. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 38. maddesine aykırıdır. İptali gerekir.

Kuralın Anayasa’nın 2. ve 7. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 38. maddesi yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyle Anayasa’nın 2. ve 7. maddeleri yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerek görülmemiştir.

2. (4) Numaralı Fıkrada Yer Alan “...iki misli artırılır...” İbaresi

a. İptal Talebinin Gerekçesi

48. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kural uyarınca bazı kanunlarla yasaklanan fiillerin Kapadokya Alanı sınırları içinde işlenmesi hâlinde idari para cezalarının iki misli artırılarak uygulanmasının haklı ve makul bir sebebinin bulunmadığı, bu durumun eşitlik ilkesini ihlal ettiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 10. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

b. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

49. 7174 sayılı Kanun’un 8. maddesinin (4) numaralı fıkrasında; bu maddenin (1), (2) ve (3) numaralı fıkraları uyarınca İdare tarafından belirlenen fiiller dışında kalan ve 31/8/1956 tarihli ve 6831 sayılı Orman Kanunu, 9/8/1983 tarihli ve 2872 sayılı Çevre Kanunu, 1/7/2003 tarihli ve 4915 sayılı Kara Avcılığı Kanunu ile 22/3/1971 tarihli ve 1380 sayılı Su Ürünleri Kanunu’nda yasaklanan fiillerin Kapadokya alanı sınırları içinde işlenmesi hâlinde bu kanunlarda tanımlanmış idari para cezalarının iki misli artırılacağı ve bu kanunlarda yetkili kılınan ilgili idarelerin yetkili personelinin katılımı ile tespitin yapılarak İdare tarafından uygulanacağı hükme bağlanmıştır. Anılan fıkrada yer alan “…iki misli artırılır…” ibaresi dava konusu kuralı oluşturmaktadır.

50. Anayasa’nın 10. maddesinde “Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasî düşünce, felsefî inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşittir./ Kadınlar ve erkekler eşit haklara sahiptir. Devlet, bu eşitliğin yaşama geçmesini sağlamakla yükümlüdür. Bu maksatla alınacak tedbirler eşitlik ilkesine aykırı olarak yorumlanamaz./ Çocuklar, yaşlılar, özürlüler, harp ve vazife şehitlerinin dul ve yetimleri ile malul ve gaziler için alınacak tedbirler eşitlik ilkesine aykırı sayılmaz./ Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz./ Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar.” denilmek suretiyle kanun önünde eşitlik ilkesine yer verilmiştir.

51. Anayasa’nın anılan maddesinde belirtilen kanun önünde eşitlik ilkesi hukuksal durumları aynı olanlar için söz konusudur. Bu ilke ile eylemli değil hukuksal eşitlik öngörülmüştür. Eşitlik ilkesinin amacı aynı durumda bulunan kişilerin kanunlar karşısında aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak, ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemektir. Bu ilkeyle, aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı kurallar uygulanarak kanun karşısında eşitliğin ihlali yasaklanmıştır. Kanun önünde eşitlik, herkesin her yönden aynı kurallara bağlı tutulacağı anlamına gelmez. Durumlarındaki özellikler, kimi kişiler ya da topluluklar için değişik kuralları ve uygulamaları gerektirebilir. Aynı hukuksal durumlar aynı, ayrı hukuksal durumlar farklı kurallara bağlı tutulursa Anayasa’da öngörülen eşitlik ilkesi zedelenmez (AYM, E.2020/95, K.2022/3, 26/1/2022, § 25).

52. Eşitlik ilkesi yönünden yapılacak anayasallık denetiminde öncelikle Anayasa’nın 10. maddesi çerçevesinde aynı ya da benzer durumda bulunan kişilere farklı muamele yapılıp yapılmadığı tespit edilmelidir. Yapılacak bu belirlemenin ardından ise farklı muamelenin nesnel ve makul bir temele dayanıp dayanmadığı ve ölçülü olup olmadığı hususları irdelenmelidir. Ölçülülük ilkesi, amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun bir dengenin bulunması gereğini ifade eder. Diğer bir ifadeyle bu ilke, farklı muamelenin öngörülen objektif amaç ile orantılı olmasını gerektirmektedir (AYM, E.2021/1, K.2021/32, 29/4/2021, § 32).

53. Kanun koyucu, kuralla Kapadokya Alanı için özel bir düzenleme getirmiş ve 6831 sayılı Kanun, 2872 sayılı Kanun, 4915 sayılı Kanun ile 1380 sayılı Kanun’da yasaklanan fiilleri Kapadokya alanında işleyen kişilere uygulanacak idari para cezalarının iki kat artırılarak uygulanmasını öngörmüştür. Bu itibarla söz konusu yasak fiillerin Kapadokya alanı dışında işlenmesi hâlinde uygulanacak olan idari para cezasına göre farklılık yaratıldığı, dolayısıyla yasaklanan fiillerin işlendiği yere göre kişilerin farklı yaptırımlara tabi kılındığı anlaşılmaktadır.

54. Eşitlik ilkesinin gereği olarak karşılaştırma yapılmaya müsait olacak şekilde benzer durumda olanlar arasından bir kısmı lehine getirilen farklı düzenlemenin bir ayrıcalık tanınması niteliğinde olmaması için nesnel ve makul bir temele dayanması ve ölçülü olması gerekir.

55. Anayasa’nın 63. maddesinin birinci fıkrasında “Devlet, tarih, kültür ve tabiat varlıklarının ve değerlerinin korunmasını sağlar, bu amaçla destekleyici ve teşvik edici tedbirleri alır” denilmektedir. 7174 sayılı Kanun’un 1. maddesinde de bu Kanun’un amacının Kapadokya’nın tarihî, kültürel ve doğal dokusunun korunması, yaşatılması, geliştirilmesi, tanıtılması, gelecek kuşaklara aktarılması ve turizm potansiyelinin geliştirilmesi olduğu belirtilmektedir. Bu itibarla kanun koyucunun dava konusu kuralla bütün olarak korunması gereken bir bölge olan Kapadokya alanı için özel bir düzenleme getirdiği görülmektedir. Dolayısıyla tarihî, kültürel ve doğal özellikleri bir arada barındıran Kapadokya Alanı için kuralla öngörülen ayrımın nesnel ve makul bir temele dayanmadığı söylenemez. Kuralla getirilen idari para cezası artırımının ölçüsüz bir yönünün de bulunmadığı gözetildiğinde kuralın kanun önünde eşitlik ilkesini ihlal etmediği sonucuna varılmıştır.

56. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 10. maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

D. Kanun’un 9. Maddesinin (3) Numaralı Fıkrasının İncelenmesi

1. İptal Talebinin Gerekçesi

57. Dava dilekçesinde özetle; Kapadokya Alanı sınırlarının kanunla belirlendiği gözetildiğinde dava konusu kuralla Cumhurbaşkanı’na kanunu değiştirme yetkisinin tanındığı, Kapadokya alanının sınırlarının değiştirilmesinin belediyelerin yetkilerinin sınırlanmasına ve bütçelerinden Başkanlığa daha fazla aktarım yapılmasına neden olabileceği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 7., 87. ve 127. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

58. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 2. maddesi yönünden incelenmiştir.

59. Kapadokya alanının sınırları 7174 sayılı Kanun’a ekli Harita ve Koordinat Listesi’nde belirtilmiştir. Bu itibarla Kapadokya alanının sınırlarının kanunla belirlendiği ve İdarenin görevleri ile yetkilerinin de Kanun’la belirlenen bu alanla sınırlandığı anlaşılmaktadır. Dava konusu kural, Kapadokya Alanının sınırlarının bölgenin kültürel ve doğal varlıkları ile turizm potansiyeli gözönüne alınarak İdarenin teklifi ve Bakanlığın uygun görüşü üzerine Cumhurbaşkanı kararı ile değiştirilebileceğini öngörmektedir.

60. Kuralla Cumhurbaşkanı’na tanınan yetkinin kullanılabilmesi için bölgenin kültürel ve doğal varlıkları ile turizm potansiyelinin gözönüne alınması gerekmektedir. Öte yandan anılan yetkinin kullanılabilmesi, uzman kuruluş olan Başkanlığın teklifi ve onun ilgili olduğu Bakanlığın uygun görüşünün alınması şartına bağlanmıştır. Dolayısıyla kuralın belirsiz olduğu söylenemez.

61. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

Kuralın Anayasa’nın 7., 87. ve 127. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.

IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ

62. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralların uygulanmaları hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararlar doğabileceği belirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.

23/5/2019 tarihli ve 7174 sayılı Kapadokya Alanı Hakkında Kanun’un;

A. 8. maddesinin (3) numaralı fıkrasına yönelik yürürlüğün durdurulması talebinin, koşulları oluşmadığından REDDİNE,

B. 1. 5. maddesinin (2) numaralı fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan “...İdarenin davetiyle...” ibaresine,

2. 6. maddesinin (2) numaralı fıkrasına,

3. 7. maddesinin (4) numaralı fıkrasının birinci cümlesine,

4. 8. maddesinin (4) numaralı fıkrasında yer alan “...iki misli artırılır...” ibaresine,

5. 9. maddesinin (3) numaralı fıkrasına,

yönelik iptal talepleri 13/12/2022 tarihli ve E.2019/88, K.2022/159 sayılı kararla reddedildiğinden bu fıkralara, cümleye ve ibarelere ilişkin yürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE,

13/12/2022 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

V. HÜKÜM

23/5/2019 tarihli ve 7174 sayılı Kapadokya Alanı Hakkında Kanun’un;

A. 5. maddesinin (2) numaralı fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan “...İdarenin davetiyle...” ibaresinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,

B. 6. maddesinin (2) numaralı fıkrasının;

1. “il özel idaresi ve belediyeler” yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN ile Engin YILDIRIM’ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

2. “kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları” yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM ile Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

C. 7. maddesinin (4) numaralı fıkrasının birinci cümlesinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, M. Emin KUZ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Selahaddin MENTEŞ ile Kenan YAŞAR’ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

Ç. 8. maddesinin;

1. (3) numaralı fıkrasının Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE,

2. (4) numaralı fıkrasında yer alan “...iki misli artırılır...” ibaresinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,

D. 9. maddesinin (3) numaralı fıkrasının Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,

13/12/2022 tarihinde karar verildi.